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    人民網(wǎng)>>觀點(diǎn)

      學(xué)者觀點(diǎn)·關(guān)注城鎮(zhèn)化中的不良傾向⑤

    人民日?qǐng)?bào):城市規(guī)劃:改來(lái)改去為哪般

    清華大學(xué)建筑與城市研究所副所長(zhǎng) 吳唯佳

    2013年10月22日04:55    來(lái)源:人民日?qǐng)?bào)    手機(jī)看新聞

      畢傳國(guó)繪

      城鎮(zhèn)化靠市長(zhǎng)還是靠市場(chǎng)
      謝正軍繪

      對(duì)城市規(guī)劃被隨意修改的批評(píng)已經(jīng)提出許多年了,一直未能很好解決,其中既有認(rèn)識(shí)問(wèn)題,也有工作偏差。2007年全國(guó)人大公布《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃中包括城市總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃在內(nèi)的法定規(guī)劃編制和調(diào)整審批程序,做出了明確、具體的規(guī)定,以防止規(guī)劃被隨意修改。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》還規(guī)定了允許修改法定規(guī)劃的幾種情形,包括上位規(guī)劃發(fā)生變更,要求修改下位規(guī)劃;行政區(qū)劃調(diào)整;國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)重大工程需要;規(guī)劃評(píng)估認(rèn)為需要修改以及規(guī)劃審批機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)修改等。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》還要求,規(guī)劃修改應(yīng)當(dāng)對(duì)原規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行總結(jié)并報(bào)告。規(guī)劃修改涉及強(qiáng)制性內(nèi)容的,應(yīng)當(dāng)向原審批機(jī)關(guān)提出專題報(bào)告,同意后方可進(jìn)行。修改后影響利害關(guān)系人利益的,應(yīng)當(dāng)依法補(bǔ)償,等等。 

      隨意修改城市規(guī)劃,既違反建設(shè)的基本規(guī)律,又影響社會(huì)和諧穩(wěn)定

      為何要對(duì)城市規(guī)劃的法定規(guī)劃編制和修改做出這些具體規(guī)定?原因在于城市規(guī)劃具有綜合統(tǒng)籌的特點(diǎn)。

      其一,城市規(guī)劃的實(shí)施依賴于多個(gè)行政主管部門和專業(yè)管理部門協(xié)調(diào)進(jìn)行。對(duì)城市規(guī)劃法定規(guī)劃不合適的修改必將影響相關(guān)部門或利益主體的利益要求。

      其二,城市規(guī)劃是針對(duì)城市建設(shè)制定的規(guī)劃,而城市建設(shè)是由不同利益主體進(jìn)行的。不同利益主體在完成他們的基建設(shè)施后,對(duì)他們的設(shè)施就有日常維護(hù)、經(jīng)營(yíng)管理以及所有和使用權(quán)利的要求。一般百姓在購(gòu)買房屋后,對(duì)他們的房產(chǎn)以及附屬的公共服務(wù)配套、基礎(chǔ)設(shè)施配套、綠地設(shè)施等,都有所有或者使用的相應(yīng)權(quán)利。城市規(guī)劃即是規(guī)定這些建設(shè)用地、建筑設(shè)施等的規(guī)劃和建設(shè)條件的。在項(xiàng)目安排、建設(shè)過(guò)程中,建設(shè)方必須滿足這些條件,以此來(lái)維持和保障城市功能、基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)配套設(shè)施的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。另一方面,城市規(guī)劃也是對(duì)土地使用和建筑設(shè)施的合法性認(rèn)定,凡是符合城市規(guī)劃的土地使用和建設(shè)項(xiàng)目,都應(yīng)受到法律保護(hù)。

      其三,城市建設(shè)的參與部門多、投資巨大,且需要逐步建設(shè)完善和長(zhǎng)年維護(hù)。這些建設(shè)有著它們自身運(yùn)營(yíng)規(guī)律,需要多重利益協(xié)調(diào)。為了避免瞎指揮、一屆政府一個(gè)主意,需要城市規(guī)劃建設(shè)大法的規(guī)范。

      其四,城市也是國(guó)家和社會(huì)財(cái)富積累的地方,是產(chǎn)業(yè)升級(jí)和人員、資金、商品等流動(dòng)聚集的地點(diǎn)。保護(hù)城市的福祉,需要城市規(guī)劃的支持。隨意修改城市規(guī)劃,既違反了城市規(guī)劃建設(shè)的基本規(guī)律,也對(duì)土地和建筑等所有和使用權(quán)利造成影響,威脅了社會(huì)各個(gè)階層和利益團(tuán)體之間的和諧穩(wěn)定。

      有些城市規(guī)劃修改成為爭(zhēng)取項(xiàng)目、政策的工具   

      我國(guó)正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段,特別是過(guò)去幾十年,城市發(fā)展速度快。發(fā)展的宏觀條件如社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況和國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的變化也很快;城市的區(qū)域條件,包括區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況也在不斷變化。面對(duì)這些變化,城市規(guī)劃需要采取新的理念、方法來(lái)加以應(yīng)對(duì)。在當(dāng)前,城市規(guī)劃的修改有時(shí)看起來(lái)也無(wú)可奈何。

      此外,新領(lǐng)導(dǎo)上任,需要有新的執(zhí)政理念,特別是對(duì)城市建設(shè)工作多有經(jīng)驗(yàn)的領(lǐng)導(dǎo),喜歡編制一些規(guī)劃,特別像城市的戰(zhàn)略規(guī)劃等,來(lái)研究形成對(duì)這個(gè)城市發(fā)展的新的認(rèn)識(shí),借此可以統(tǒng)一執(zhí)政團(tuán)隊(duì)和所屬部門對(duì)發(fā)展的共識(shí)。例如,現(xiàn)在一些城市提出規(guī)劃“決戰(zhàn)一百天”的情況比較多。有些地方,為了爭(zhēng)取國(guó)家政策支持或政績(jī)需要,也在編制發(fā)展戰(zhàn)略、新區(qū)規(guī)劃或者大地區(qū)的總體城市設(shè)計(jì),等等。這些戰(zhàn)略規(guī)劃、新區(qū)規(guī)劃、總體城市設(shè)計(jì),多數(shù)針對(duì)的是國(guó)家新的政策或發(fā)展理念,如果把新的政策爭(zhēng)取下來(lái),這些規(guī)劃的任務(wù)也就完成了,之后按照法定程序?qū)σ?guī)劃進(jìn)行修改。這樣,那些非法定規(guī)劃就成為爭(zhēng)取項(xiàng)目和政策的工具。

      有些特殊的原因,也產(chǎn)生規(guī)劃被多次修改的情況。例如我國(guó)土地使用制度改革,實(shí)行土地儲(chǔ)備和招拍掛制度,要求對(duì)城市土地使用的性質(zhì)、規(guī)模、條件等作出具體規(guī)定,需要編制控制性詳細(xì)規(guī)劃予以配合。在規(guī)劃實(shí)施中,面對(duì)一些利益訴求,只能修改規(guī)劃。這種做法現(xiàn)在叫動(dòng)態(tài)維護(hù)。然而,規(guī)劃的動(dòng)態(tài)維護(hù)中,又有哪些老百姓的意見能夠納入其中呢?目前看來(lái)很難,這又成為一個(gè)新的問(wèn)題。

      城市規(guī)劃經(jīng)常“變臉”原因復(fù)雜

      一是規(guī)劃的修改確實(shí)受到許多不太正常情況的影響,其中包括部門至上、官僚主義、政績(jī)要求、長(zhǎng)官意志等。許多地方規(guī)劃部門在編制控制性詳細(xì)規(guī)劃過(guò)程中,為減輕承擔(dān)的責(zé)任,淡化強(qiáng)制性要求,為之后潛在的修改規(guī)劃條件打開口子,造成了規(guī)劃指標(biāo)不斷被修改、突破的亂象。

      二是對(duì)城市發(fā)展的規(guī)律把握能力不強(qiáng),缺乏對(duì)城市發(fā)展的科學(xué)認(rèn)識(shí)。一些地方寄希望于通過(guò)試錯(cuò)來(lái)尋找發(fā)展出路。遺憾的是,許多錯(cuò)誤常常被許多前人的經(jīng)驗(yàn)證明是肯定要失敗的,但又存在僥幸心理,希望這一次不一樣,繼續(xù)為錯(cuò)誤交學(xué)費(fèi)。

      三是規(guī)劃的科學(xué)性也存在問(wèn)題,有空子可鉆。許多規(guī)劃沒(méi)有開展科學(xué)研究,迎合上級(jí)想法,成為拍馬屁規(guī)劃。有許多情況,規(guī)劃編制單位不是對(duì)城市發(fā)展的具體情況開展研究,找出問(wèn)題癥結(jié)所在,而是研究領(lǐng)導(dǎo)心理,或者延續(xù)粗放發(fā)展的模式進(jìn)行規(guī)劃。這種規(guī)劃往往不符合城市發(fā)展規(guī)律和國(guó)家整體發(fā)展需要,使得規(guī)劃作了一輪又一輪,難以落實(shí)或者得到實(shí)施,造成規(guī)劃不斷編制或者修改。有的時(shí)候,我們也將這種現(xiàn)象稱之為規(guī)劃泛濫。

      四是政績(jī)和利益主體的沖動(dòng)。特別是地方政府管理職能的分解,在政績(jī)和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)要求下,尋找新的發(fā)展動(dòng)力或經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)成為地方部門領(lǐng)導(dǎo)最為上心的著力點(diǎn)。然而,城市規(guī)劃又是一項(xiàng)綜合規(guī)劃,很難預(yù)見每一年、每一個(gè)政績(jī)要求并做出具體反應(yīng)。為此,將其歸罪于規(guī)劃,強(qiáng)行調(diào)整規(guī)劃來(lái)滿足要求。

      五是決策民主性也存在問(wèn)題。有些領(lǐng)導(dǎo)追求大手筆、大氣派,以反映領(lǐng)導(dǎo)魄力,或者向上級(jí)要更多的政策和用地指標(biāo),使得規(guī)劃成為御用規(guī)劃。但是,這些規(guī)劃都難以成為法定規(guī)劃,只是一種愿景藍(lán)圖或者部門想法、套上規(guī)劃的名字罷了。

      總體說(shuō)來(lái),要破解規(guī)劃被不斷修改的亂局,還是要加強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性和決策的民主性,通過(guò)完善與規(guī)劃相關(guān)的法律制度,避免把規(guī)劃搞成領(lǐng)導(dǎo)規(guī)劃、部門利益規(guī)劃,這樣才能使城市規(guī)劃管理走上正確的道路,為促進(jìn)我國(guó)發(fā)展轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展保駕護(hù)航。


      《 人民日?qǐng)?bào) 》( 2013年10月22日 20 版)

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    (責(zé)編:耿聰、文松輝)



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