人民財(cái)評:新《證券法》為投資者保護(hù)營造新起點(diǎn)
2019年12月28日,備受矚目的《證券法》修訂案在第十三屆全國人大常務(wù)委員會第十五次會議上通過。
修改后的《證券法》可謂亮點(diǎn)紛呈:將注冊制全面推廣到所有證券公開發(fā)行行為,旨在進(jìn)一步厘清政府與市場邊界,讓市場在資源配置中起決定性作用;信息披露和投資者保護(hù)獨(dú)立成章,且提出投資者適當(dāng)性制度和規(guī)定了代表人訴訟制度,為市場自律自治提供了更加寬廣便利的空間;大幅提高對違法行為的懲罰倍數(shù),極大地提高了對資本市場違法亂紀(jì)行為的懲罰成本等。
新《證券法》在立法層面凸顯了三重需求的兼顧與平衡:第一,暢通便利企業(yè)直接融資渠道;第二,要完善投資者保護(hù)等要義;第三,從立法上理順政府與市場邊界——政府通過完善市場秩序,為市場主體提供正確做事的公法、程序正義和規(guī)則環(huán)境,引導(dǎo)市場主體做正確的事。
《證券法》一度在立法和執(zhí)法層面較多考慮便利企業(yè)直接融資,這為促進(jìn)企業(yè)由間接融資向直接融資轉(zhuǎn)型發(fā)揮了積極作用。但簡化暢通企業(yè)直接融資,也需以保障投資者的合法權(quán)益為基礎(chǔ)。隨著資本市場快速發(fā)展,近年來決策層加強(qiáng)了對投資者的保護(hù)力度,如設(shè)立投資者保護(hù)基金,成立投資者保護(hù)局、投資者服務(wù)中心等。此次修訂后的新《證券法》在加強(qiáng)投資者,尤其是中小投資者保護(hù)的制度建設(shè)方面,有頗多亮點(diǎn)。
首先,投資者適當(dāng)性制度和代表人訴訟制度的引入,為投資者提供了更強(qiáng)大的市場自律自治武器。 “投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)受五十名以上投資者委托,可以作為所有投資人的代表人參加訴訟”,以及“默示加入、明示退出”原則的明示,都大大地降低了受害投資者的維權(quán)成本,也提高了司法資源的使用效率,同時提高對違法行為的懲罰力度,加大違法亂紀(jì)者損失,使市場主體的責(zé)權(quán)利做到盡可能對稱。
代表人訴訟制度中,規(guī)定投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)可以作為訴訟代表人。因此,代表受害投資者進(jìn)行訴訟的重任,主要由證監(jiān)會投資者保護(hù)局旗下中證中小投資者服務(wù)中心承擔(dān)。這樣的制度安排,既有利于搭建起中國特色的證券集體訴訟制度體系,又體現(xiàn)出了決策層漸進(jìn)改革的穩(wěn)健訴求。并且,在引入集體訴訟制度初期,其他制衡制度尚不完善的情況下,適度對訴訟代表資格進(jìn)行限定,可以避免集體訴訟被濫用,有助于推動中國特色的證券集體訴訟制度的完善。
當(dāng)然,隨著中國特色的證券集體訴訟制度的相關(guān)探索和改革穩(wěn)步推進(jìn),可考慮對集體訴訟代表人資格的放開進(jìn)行探索,如允許符合條件的律師事務(wù)所成為集體訴訟代理人。代理人資格的放開,可以分擔(dān)投服中心大量集體訴訟的壓力,也有助于提高投資者保護(hù)力度,完善市場自律自治體系。
第二,震懾資本市場內(nèi)幕操作等違規(guī)違規(guī)行為,使集體訴訟真正長出牙齒,有必要配套性地推出辯方舉證制度以及爭議和解制度。新《證券法》在相關(guān)方面做出積極探索和嘗試。
一方面,辯方舉證制度的舉證責(zé)任倒掛機(jī)制,將降低投資者的舉證責(zé)任和成本,也就是降低集體訴訟的舉證成本。新《證券法》第89條要求證券公司在與普通投資者發(fā)生糾紛時自證清白,已帶有一定辯方舉證的理念,是對辯方舉證制度的積極探索和嘗試。另一方面,爭議和解制度,則有利于節(jié)約司法資源,實(shí)現(xiàn)控辯雙方在民事上的雙贏。新《證券法》新增的行政和解制度,為爭議和解制度的引入創(chuàng)造了條件。
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