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    完善立法體制提高立法質(zhì)量

    2014年12月09日04:02    來源:光明日報    手機看新聞
    原標(biāo)題:完善立法體制提高立法質(zhì)量

      ●讀者提問

      黨的十八屆四中全會提出,建設(shè)中國特色社會主義法治體系,必須堅持立法先行,發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用,抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵。如何看待部門立法、完善立法體制、科學(xué)立法與民主立法等問題?

      十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》),用了很大的篇幅來談立法問題。應(yīng)該說,新中國成立以來特別是改革開放以來,經(jīng)過長期努力,到2010年,我國如期形成了中國特色社會主義法律體系,總體上實現(xiàn)了有法可依。但同時,我們也要看到,雖然立法碩果累累,但立法的數(shù)量與質(zhì)量并不成正比,一些立法的質(zhì)量并不盡如人意。這也是為什么十八屆四中全會提出要“抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵”的原因所在。

      《決定》直面我國立法存在的突出問題,有針對性地回應(yīng)人民群眾的呼聲和社會關(guān)切,提出了完善立法體制、深入推進科學(xué)立法、民主立法的戰(zhàn)略部署,并將完善立法體制、推進科學(xué)立法、民主立法作為提高立法質(zhì)量的重要抓手。以下僅就其中的幾個問題談?wù)劰P者的感想。

      一、關(guān)于人大在立法中的主導(dǎo)作用。《決定》提出要健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制,發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。立法是一個過程,有立法的準(zhǔn)備階段、從法案到法的階段及立法完善階段。發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用應(yīng)當(dāng)是在整個立法環(huán)節(jié)。我國現(xiàn)行的法律已有諸多的規(guī)定,在具體的措施上,《決定》特別提出了人大在法案起草環(huán)節(jié)的主導(dǎo)地位,規(guī)定要增加專職常委比例,建立健全立法專家顧問制度。可見,《決定》對立法工作隊伍建設(shè)非常重視。

      二、關(guān)于部門立法的問題。在現(xiàn)代社會,許多復(fù)雜的、事涉專門技術(shù)的法案主要是由行政部門起草的。在我國,部門立法現(xiàn)象備受詬病,原因是行政部門借助立法的方式使部門利益合法化,或者通過法律確認部門利益,爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出。《決定》特別提出要明確立法權(quán)力邊界,從體制機制和工作程序上,有效地防止部門利益。具體措施包括:完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序,完善公眾參與政府立法機制;對部門間爭議較大的重要立法事項,由決策機關(guān)引入第三方評估;探索委托第三方起草法律法規(guī)草案等。

      三、關(guān)于完善立法體制的問題。我國現(xiàn)行的立法體制是統(tǒng)一而分層次的,國家立法權(quán)由全國人大及其常委會統(tǒng)一行使。完善立法體制關(guān)鍵是要處理好三對關(guān)系:一是要處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家做主、依法治國之間的關(guān)系;二是要處理好立法機關(guān)與行政機關(guān)的關(guān)系;三是要處理好中央立法與地方立法之間的關(guān)系。《決定》特別提出了地方保護主義法律化的問題,一些地方利用法規(guī)實行地方保護主義,對全國形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場秩序造成障礙,損害國家法制的統(tǒng)一。因此,《決定》提出要禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件,同時強調(diào)依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。結(jié)合已經(jīng)提交審議的立法法修正案草案來看,中央一方面在放權(quán),另一方面又有意限縮較大的市的立法權(quán)限范圍,形成“中央—省—市”三級分層立法體制。這種分層立法體制的革新,以及由此而引發(fā)的立法權(quán)配置都需要我們進一步研究。

      四、關(guān)于科學(xué)立法與民主立法的問題。《決定》提出要深入推進科學(xué)立法、民主立法,并強調(diào)加強人大對立法的組織協(xié)調(diào),健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制,健全征詢立法意見機制,建立基層立法聯(lián)系點制度,推進立法精細化,健全立法機關(guān)和社會公眾溝通機制,開展立法協(xié)商,健全立法情況反饋機制。《決定》提出,立法應(yīng)廣泛凝聚社會共識。因為承認社會分歧與利益多元化,也才有承認社會共識的問題,而要凝聚社會共識,其根本途徑在于商談或協(xié)商,體現(xiàn)在立法的領(lǐng)域就是立法協(xié)商。立法協(xié)商不僅僅指政協(xié)式的協(xié)商,還包括中國共產(chǎn)黨同各民主黨派、社會各界代表人士展開的立法(前)協(xié)商,以及有權(quán)立法機關(guān)與國家機關(guān)、社會團體、公民個人等進行的協(xié)商。

      落實四中全會部署,必須以法治方式進行。當(dāng)務(wù)之急是完善立法體制,提高立法質(zhì)量。

      (作者系廈門大學(xué)法學(xué)院教授)

    (來源:光明日報)

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