只有通過(guò)公布立法背景資料，最大限度地消除爭(zhēng)議，人大及其常委會(huì)在立法工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用時(shí)才能得到尊重

黨的十八屆四中全會(huì)《決定》中提出，通過(guò)加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用、加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè)、明確立法權(quán)力邊界等四個(gè)方面完善立法體制。筆者認(rèn)為，完善立法體制，立法背景資料也該公開(kāi)透明。

目前，立法背景資料的公開(kāi)局限于公布草案征求意見(jiàn)稿、草案起草說(shuō)明，而相關(guān)立法的全部或歷次草案稿、條旨、每條的立法理由、被刪條文的情況說(shuō)明、立法調(diào)研記錄和座談會(huì)記錄稿等立法背景資料基本未公開(kāi)。其實(shí)，這些對(duì)于公眾學(xué)法用法來(lái)說(shuō)，也是一筆寶貴的財(cái)富。

全部或歷次草案稿，可能是專家學(xué)者、實(shí)務(wù)人員最容易忽視的立法背景資料。一般認(rèn)為當(dāng)立法正式通過(guò)或生效實(shí)施之后，之前所討論的全部或歷次草案稿就失去了價(jià)值和意義。其實(shí)，通過(guò)對(duì)全部或歷次草案稿的對(duì)比，可以捕捉到立法者對(duì)待某一條款或某一制度的基本態(tài)度、價(jià)值考量、用語(yǔ)變化、增刪情況等，進(jìn)而更為準(zhǔn)確地把握某一條款或某一制度，而不至于做出不同、甚至相反的理解。

在立法過(guò)程中，有時(shí)可以看到草案中的條文前面有條旨，用以提綱挈領(lǐng)地說(shuō)明本條所規(guī)定的內(nèi)容。但等條文正式出臺(tái)之后，條旨就被刪掉了。在缺乏條旨的情況下，由于對(duì)文字含義理解的不同，不同的人可能對(duì)同一個(gè)條文會(huì)做出不同的解讀，從而引發(fā)不必要的爭(zhēng)議。

對(duì)于每條立法理由而言，實(shí)際上是要指明相應(yīng)條文的來(lái)龍去脈，讓人明白為什么這么規(guī)定。由于缺乏對(duì)立法理由的公布，有些條文讓公眾和專家看起來(lái)非常費(fèi)解。

被刪條文的情況說(shuō)明，是表明立法者的否定性評(píng)價(jià)和態(tài)度。由于立法基本不公布被刪條文的情況說(shuō)明，導(dǎo)致被刪除的內(nèi)容在實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)爭(zhēng)議，而各地又做法不一，更是加劇了這種混亂。

至于立法調(diào)研記錄和座談會(huì)記錄稿，前者包含了立法實(shí)務(wù)部門(mén)的調(diào)研數(shù)據(jù)、工作經(jīng)驗(yàn)等，后者包括了專家學(xué)者的學(xué)術(shù)理論、對(duì)策建議等。這些記錄不僅可以充分表明立法究竟是基于什么數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)擬定相關(guān)條文，還能清晰反映出立法的變遷采用了哪些專家學(xué)者的理論或建議，進(jìn)而平息實(shí)務(wù)或理論層面上的爭(zhēng)議。

建立健全公布立法背景資料制度，除了有利于法制宣傳教育、把握立法目的和條文內(nèi)容之外，最關(guān)鍵的是有利于最大限度地消除爭(zhēng)議。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》要求完善立法體制，而只有通過(guò)公布立法背景資料最大限度地消除爭(zhēng)議，人大及其常委會(huì)在立法工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用時(shí)才能得到尊重，政府立法制度建設(shè)才能得到加強(qiáng)與改善，立法權(quán)力邊界也才能得到明確。

《 人民日?qǐng)?bào) 》（ 2014年12月10日 18 版）