中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳日前印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，對(duì)完善農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置提出具體意見。尤其是強(qiáng)調(diào)“不得違法調(diào)整農(nóng)戶承包地，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”，成了一大新聞點(diǎn)。

　　“三權(quán)分置”是現(xiàn)階段我國(guó)深化農(nóng)村土地改革的制度性安排。從改革開放之初建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制將土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分設(shè)，到如今“三權(quán)分置”，都是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度基于現(xiàn)實(shí)條件自我完善的結(jié)果。“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”與“承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)”，看似一字之差，但現(xiàn)實(shí)意義非凡。近年來(lái)，隨著越來(lái)越多農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工生活和城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，如何促進(jìn)土地資源合理利用，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，是無(wú)法回避的課題。經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立，恰恰是為了激活農(nóng)村的閑置土地資源的利用效率，回應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全面深化改革的需求。

　　在明確農(nóng)村土地所有權(quán)屬集體所有的大前提下，承包權(quán)之所以被更加突出地強(qiáng)調(diào)，是由其權(quán)益屬性決定的。按法律界觀點(diǎn)，農(nóng)村土地承包權(quán)是農(nóng)民作為集體組織一員所取得的，屬集體組織成員權(quán)利的一部分，直接的依據(jù)就是農(nóng)村集體戶口；而經(jīng)營(yíng)權(quán)則屬民事權(quán)利中的一種物權(quán)，依據(jù)的是承包合同。土地是農(nóng)民安身立命的根本，因此基于土地所產(chǎn)生的各種權(quán)益的保障，就成了深化農(nóng)村土地改革的關(guān)鍵，有時(shí)甚至?xí)�牽一發(fā)動(dòng)全身。這也是為什么無(wú)論是近年的戶籍改革新政，還是出臺(tái)引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)的有關(guān)意見，相關(guān)部門反復(fù)強(qiáng)調(diào)“尊重農(nóng)民意愿”“堅(jiān)持依法、自愿、有償”的重要原因。

　　農(nóng)民“進(jìn)了城”卻未必立刻有放棄土地經(jīng)營(yíng)權(quán)乃至承包權(quán)的強(qiáng)烈意愿，這是現(xiàn)實(shí)的權(quán)益格局使然。雖然土地的生存保障功能在一些發(fā)達(dá)地區(qū)早已淡化，但“進(jìn)了城”的農(nóng)民仍免不了心存顧慮：一方面，客觀上有適應(yīng)城市生活的過(guò)程，包括生活習(xí)慣、生活技能等；另一方面，假使生老病養(yǎng)的社會(huì)保障制度沒(méi)有完全覆蓋，就有可能陷入所謂的“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、保障無(wú)份、創(chuàng)業(yè)無(wú)錢”的困境。由是觀之，“以退出土地承包權(quán)作為進(jìn)城落戶的條件”無(wú)異于設(shè)立強(qiáng)制性政策障礙，與其如此倒不如從關(guān)注“進(jìn)城”農(nóng)民的權(quán)益入手，通過(guò)打破“二元制”壁壘、建立無(wú)差異的城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度，引導(dǎo)其自愿退出承包權(quán)。

　　值得關(guān)注的是，比照此次出臺(tái)的意見規(guī)定，2014年國(guó)務(wù)院出臺(tái)所謂《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍改革制度的意見》也曾強(qiáng)調(diào)：“現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。”這種反復(fù)強(qiáng)調(diào)，既是為了反復(fù)申明政策意圖，同時(shí)也指向了現(xiàn)實(shí)中一些不容回避的問(wèn)題，比如近年在一些征地過(guò)程中屢現(xiàn)的損害農(nóng)民權(quán)益現(xiàn)象，以及城鎮(zhèn)化過(guò)程中不時(shí)見到的農(nóng)民“被上樓”的問(wèn)題。這要求各地相關(guān)部門在試點(diǎn)過(guò)程中，不僅要遵循守住政策底線、循序漸進(jìn)和因地制宜等原則，更要善于從法律上保護(hù)確認(rèn)、從制度上完善機(jī)制、從配套上做好服務(wù)，把落實(shí)、維護(hù)、保障農(nóng)民權(quán)益做好。

　　從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)設(shè)置”，過(guò)去30多年里農(nóng)村土地制度改革的路徑和過(guò)程，某種意義上可以作為全面深化其他各領(lǐng)域改革的參照，即只有更充分地引入或融入市場(chǎng)機(jī)制，才能更大限度地激發(fā)全社會(huì)的活力；只有因地因時(shí)、循序漸進(jìn)，讓民眾真正成為受益者，改革的措施才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。